最近，又有兩條引發(fā)熱議的“城管新聞”：一是有消息稱，住房和城鄉(xiāng)建設部正在研究進行“大城管”體制改革，大致內(nèi)容是各市成立城市管理委員會，由當?shù)匦姓组L負總責，統(tǒng)籌各職能部門，實現(xiàn)城管的管理權與執(zhí)行權的統(tǒng)一。但據(jù)主管這項工作的住建部官員后來對媒體澄清，這一改革并非住建部的政策意向，目前還只是一個研究課題。二是北京市順義區(qū)城管擬由“執(zhí)法”轉(zhuǎn)為“監(jiān)察”，今后這個區(qū)的城管將不再直接上街查抄游商、違建，而是把相關職能交還給各屬地政府部門，由城管對這些部門的執(zhí)法工作進行監(jiān)察。
這兩則信息，無論是尚處在“研究課題”階段的前者，還是已由基層政府著手付諸實踐的后者，都有一個共同的特點，即：從城管單個部門的“綜合執(zhí)法”向多個行政部門“聯(lián)合執(zhí)法”或“分頭執(zhí)法”轉(zhuǎn)變。實際上，類似的探索并非始自今日。在一些城市，早就有城管與建設、市政、工商、環(huán)保、園林等其他部門“聯(lián)合執(zhí)法”的先例；有的地方還出動公安介入城管執(zhí)法，甚至設置專門的“城管警察”，為城管執(zhí)法“護航”。
毫無疑問，這些改革試驗與城管面臨的尷尬處境有關。中國的城市綜合執(zhí)法改革試點啟動于1997年，此后，全國1000多個縣級及縣級以上城市建立了“城管局”、“城管執(zhí)法局”之類的機構。然而，近年來，城管的社會形象每況愈下，公共輿論（包括普通民眾、新聞媒體、專家學者等）對城管的爭議和詬病日益增多。搜索網(wǎng)絡可以發(fā)現(xiàn)，與城管沾邊的資訊以負面居多，“城管”幾乎成為“野蠻”、“暴力”的代名詞。而另一方面，城管又似乎頗多“苦衷”，常有城管隊員抱怨說：人們總認為城管欺壓小商販，剝奪弱勢群體謀生的權利，可是，一旦出現(xiàn)市容市貌臟亂差、公共空間被擠占等現(xiàn)象，又會有人指責城管失職。公眾顯然很難接受城管的這種辯駁，在不少人看來，公民的生存權要比市容整潔與否重要得多。這種互不信任而又不能互相說服的心理狀態(tài)，成為城管與公眾之間一個解不開的結，必然導致惡性循環(huán)。一個不得不承認的現(xiàn)實是，近幾年“暴力執(zhí)法”與“暴力抗法”確有同步上升的態(tài)勢。
在這樣的背景下，特別是面對強大的輿論壓力，各地開始慎重地思考城管執(zhí)法的出路問題，一系列“改革”、“創(chuàng)新”應運而生。比如，有的城市發(fā)明了“眼神整治法”，有的城市組建了“老太太執(zhí)法隊”，有的城市準備劃出一定區(qū)域供流動商販經(jīng)營……總的思路都是以“柔性執(zhí)法”來重樹城管形象。而上文提到的創(chuàng)設“大城管”或轉(zhuǎn)型為“城管監(jiān)察”等改革，則是試圖在城管體制上作出較大調(diào)整，讓城管“隱退”到后臺或是成為“聯(lián)合執(zhí)法”的一部分，避免與執(zhí)法對象及社會輿論發(fā)生直接沖突。
客觀而言，這些改革措施在一定程度上體現(xiàn)了各地政府和城管部門對民意的重視，是一種應予肯定的自我修正。不過，它們能取得多大效果，卻是值得懷疑的。這是因為，城管飽受非議的根源，其實在于執(zhí)法主體及執(zhí)法行為的合法性。據(jù)報道，各地的城管隊員大多是沒有公務員身份的“編外”人員，由其承擔行政執(zhí)法之責本就有違法律規(guī)定；同時，由于沒有或缺少行政撥款，自然導致亂查抄、亂罰款等行為盛行。更重要的是，在我國，中央層面并沒有一個對城管實施統(tǒng)一指導和監(jiān)督的機構，更沒有一部全國性的城市管理法律，各地城管的“執(zhí)法”行為實則于法無據(jù)（僅有一些位階較低、規(guī)范性不強的地方性法規(guī)和地方政府規(guī)章）。這就意味著，城管部門可以較為隨意地為自己設定（擴展或縮減）“執(zhí)法”權限，而最能對其產(chǎn)生影響的是當?shù)攸h政領導的意志?？梢哉f，城管是行政權力被濫用的一個典型案例，也是人治凌駕于法治之上的“重災區(qū)”。
因此，城管改革的核心是厘清行政權力的邊界，要通過完善法律真正明確城管的職責——應該管什么、不應該管什么，在城市公共管理和捍衛(wèi)公民自由、保護弱勢群體利益之間達致平衡。否則，即便將集中于城管部門的權限分散到其他部門，仍然難以實現(xiàn)預想中的和諧。別忘了，當年之所以要成立城管機構實行“綜合執(zhí)法”，正是由于各部門間職責劃分不清，有利則爭相上前，無利則推諉扯皮。如今合而復分，假若沒有法治做保障、沒有來自行政系統(tǒng)外部的有效監(jiān)督，又怎能保證不重蹈覆轍呢？
（責編：陶武）
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