最近，筆者在福建某地調研，聽到一位地方負責干部談改革問題，他說：中央提出改革要進行頂層設計，我們非常贊成，關鍵是中央應當加快推進。聽起來他的意思是：中央對改革的頂層設計步子太慢，以至于地方已經等得著急了。由此，筆者感到，在一些地方官員批評農民有“等靠要”思想的時候，其實他們自己也在“等靠要”。改革的頂層設計并不只是中央的設計，也應當是“地方設計”、“基層設計”。
“頂層設計”需要地方和基層的“設計”
所謂改革的“頂層設計”，就是對改革進行全面系統(tǒng)的規(guī)劃和設計。頂層設計是一個新名詞，含義卻并不新，因為從全局和戰(zhàn)略的高度對改革進行規(guī)劃設計，這是中央的一貫要求?；蛟S強調“頂層”也包含了對最高層級的改革領導者加強改革設計的要求，但事實上，我國改革從來就是自上而下和自下而上互動和結合的結果。鄧小平多次講過，中央設計的改革方案很多來自基層的創(chuàng)新實踐。1987年6月12日，鄧小平在會見外賓時說，“開始的時候，并不是所有的人都贊成改革。有兩個省帶頭”，一個是四川，一個是安徽，“我們就是根據這兩個省積累的經驗，制定了關于改革的方針政策”。他明確承認，農村改革中出現的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)，“不是我們中央的功績”。即使改革方案不是來源于地方經驗，改革方案的實施也要從地方基層的試點開始。因為中國作為一個長期實行中央集權體制的國家，許多地方就是國家的縮小版，地方基層的“設計”往往也可以成為頂層的“設計”。所以自古就有“宰相必起于州部”的說法，有了治理一個縣、一個省的經驗，就具備了治理整個國家的經驗基礎。
在改革的現實中，加強基層地方的改革試驗，正是改革“頂層設計”的一部分。比如說，在國家發(fā)改委制定的《海峽西岸經濟區(qū)發(fā)展規(guī)劃》中，就明確要求“在新的歷史時期，經濟特區(qū)要繼續(xù)發(fā)揚愛拼敢贏、敢為人先、勇于探索、開拓創(chuàng)新的精神，率先試驗一些重大改革措施，爭取率先突破，繼續(xù)發(fā)揮改革開放示范和帶動作用”。中央正指望地方創(chuàng)造改革經驗，“率先突破”，“發(fā)揮改革開放示范和帶動作用”呢！對期待中央加快改革頂層設計的地方官員來說，中央已經把球回踢給了他們。
應當說，從改革開放以來，我國改革開放總設計師鄧小平所提出的“鄧小平理論”就是一個中國改革的頂層設計，歷次黨代表大會的工作報告則都是階段性的改革頂層設計，改革的原則和方針政策都是十分明確的，關鍵在于各地根據本地實際創(chuàng)造性地加以貫徹落實，從而充分體現并且豐富和完善中央的“頂層設計”。雖然許多重要改革仍然需要自上而下的部署，但地方基層積極進行試驗、試點，始終是地方基層參與改革頂層設計的必要環(huán)節(jié)。
地方率先改革是大勢所趨也是策略需要
中央判斷本世紀頭20年是我國發(fā)展的重要戰(zhàn)略機遇期，如果說前10是發(fā)展機遇期的話，那么后10不僅僅是發(fā)展機遇期，也是改革機遇期。早在1982年為從1980年到2000年20年的奮斗目標進行規(guī)劃時鄧小平曾經說，“前10年要為后10年做好準備”。就本世紀頭20年來說，前10年的發(fā)展不僅為后10年的發(fā)展做了準備，也為后10年的改革做了準備。而如果說頭20年戰(zhàn)略機遇期結束的時候中國還將面臨更長時間發(fā)展機遇期的話，那么，從現在開始的 10年就要為今后一二十年的發(fā)展做好準備。這個準備首要一條就是改革。人們應當認識到，在以科學發(fā)展為主題、轉變經濟發(fā)展方式為主線的“十二五”時期，領導干部需要出的政績已經從“發(fā)展政績”轉移到“改革政績”了。一方面，改革開放30多年來，傳統(tǒng)經濟發(fā)展方式的能量已經釋放到了極限，誰能通過改革形成新的發(fā)展方式，誰就能夠掌握新的發(fā)展階段的發(fā)展先機、占領新的發(fā)展高地。另一方面，從改革開放前30年的經驗來看，真正發(fā)展得快的地方，也都是先出了“改革政績”，然后才創(chuàng)造出“發(fā)展政績”的。在現階段，如果從各地政府網站上查閱政府工作報告以及當地的“十二五”規(guī)劃，人們可以看到，傳統(tǒng)發(fā)展方式仍具有很強的慣性作用。在“大干快上”的氛圍仍然濃厚的背景下，誰大膽改革，誰就可能先出“改革政績”。
此外，筆者之所以強烈建議地方積極主動地推進改革，也是因為現階段我國改革要想盡快有所突破，關鍵并不在“頂層”，而在地方基層，這是因為，“頂層”改革和“基層”改革孰先孰后必須服從于先易后難的策略原則。改革是從一種利益關系格局向更合理的利益關系格局轉變、從一種治理方式向更合理高效的治理方式轉變，必須以不導致社會秩序劇烈動蕩為前提，如果出現社會秩序的劇烈變動以至于影響經濟社會大局的話，推動這種轉變的改革政策就會損害大多數人的利益而不具備政治合法性。從實際情況看，恰恰是頂層的改革涉及最核心的利益關系的調整，每走一步都是“敏感”問題，有可能引起震動、震蕩，調整起來困難重重。而地方和基層的權力始終在上級政權的控制之下，地方和基層無論怎么改革，都可以在可控、有序的前提下進行，可以成為頂層改革的一種試驗，使整個改革穩(wěn)妥有序、水到渠成，而不會導致失控和失序的問題。
