導讀：中央農村工作會議27日起在北京舉行。溫家寶指出，推進集體土地征收制度改革，關鍵在于保障農民的土地財產權，分配好土地非農化和城鎮(zhèn)化產生的增值收益。“不能再靠犧牲農民土地財產權利降低工業(yè)化城鎮(zhèn)化成本，有必要、也有條件大幅度提高農民在土地增值收益中的分配比例。要精心設計征地制度改革方案，加快開展相關工作，明年一定要出臺相應法規(guī)”(12月28日新華社)。

平衡利益保護權利要法律先行

就在溫家寶總理發(fā)表講話的同時，新聞媒體披露住房和建設保障部已經批準部分地方政府2012年在集體土地上建設保障性住房試點方案。這是否意味著《國有土地上房屋征收與補償條例》實施之后，地方政府以增加保障性住房為理由，直接或者變相剝奪農村集體經濟組織的土地所有權呢？

我國的土地制度是國有土地與集體土地二元土地制度。農村集體土地被嚴格限制用途，如果要將集體土地轉為開發(fā)性的用地，必須辦理土地征收和補償手續(xù)。我國雖然頒布實施了《土地管理法》、《城市房地產管理法》、《農村土地承包法》等一系列保護集體經濟組織土地所有權的規(guī)定，但現在看來，隨著我國城鎮(zhèn)化步伐的加快，農村集體經濟組織成員的土地所有權可能會因為大規(guī)模的土地征收而化為烏有。正因為如此，一些學者提出，既然在現有的法律框架內無法從根本上保護農村集體經濟組織的土地所有權，那么，不如干脆實行農村集體經濟組織土地的私有化，讓農民真正擁有土地的所有權。還有一些學者認為，實行集體土地私有化將會面臨非常多的法律問題，只有通過強化農村土地的承包經營權，建立一種類似于中國古代的永佃權制度，才能從根本上保護農民基本的財產權利。國務院總理的講話實際上是在充分肯定土地承包制度的基礎上，通過鞏固和完善土地承包經營權和集體收益分配權，確保農民的利益不受損害。

眾所周知，土地所有權從根本上來說是土地的支配權。由于我國實行農村集體經濟組織土地承包制度，農民土地支配權在一定程度上受到限制，因此，只有充分保護農民的收益分配權，才能增加農民的“財產性收入”。

部分學者認為，政府收購或者贖買部分商品房，作為社會保障性住房，是解決我國當前福利性住房供需矛盾的重要途徑。政府附加條件收購農村集體經濟組織在農村集體土地上建設的小產權房，既可以解決歷史遺留問題，同時又可以解決社會福利性住房不足的問題。然而，在筆者看來，這是將不同的問題混淆在一起，在操作的過程中很可能會引發(fā)更多的矛盾和沖突。

農村土地問題，實際上是一個如何保護農民財產權利的問題，在未與農民進行充分協商的情況下，將農民集資修建的小產權房作為社會保障性住房，實際上是打著解決社會福利住房需求的幌子，剝奪農民的切身利益。部分農村出現的小產權房，是在不合理的土地制度條件下，農民為了增加收益，在集體土地上修建的商品房。如果農村集體經濟組織修建的房屋符合城鄉(xiāng)規(guī)劃法的規(guī)定，那么，政府應當將這些商品房納入到國家統一管理的范疇，并且按照市場價格進行交易；如果農村集體經濟組織修建的房屋不符合城鄉(xiāng)規(guī)劃法的規(guī)定，那么，政府應當在充分尊重農民土地承包權利的基礎上，鼓勵農民自發(fā)的處置財產。政府房屋主管部門并非不能將農民修建的小產權房作為社會福利保障性住房，但是，政府一定要充分尊重集體經濟組織成員的意見，不能以農村集體經濟組織修建小產權房違反國家法律為理由，剝奪農民的財產權利。